L’ABUSO EDILIZIO: SANZIONI E PROSPETTIVA RIMEDIALE

Integra l’abuso edilizio la realizzazione di un’opera in assenza delle prescritte autorizzazioni pubbliche, nonchè quando questa viene eseguita in difformità rispetto al progetto depositato al Comune.

In sostanza, l’abuso edilizio si concretizza in una violazione della normativa edilizia.

È utile chiarire che per “fabbricato” si intende qualsivoglia manufatto che importi una trasformazione del territorio di un certo rilievo, destinata alla permanenza stabile e non certo una struttura modulare o prefabbricata con allocazione temporanea sul suolo idonea a soddisfare esigenze soltanto contingenti.

Le conseguenze derivanti da un’attività legata all’abuso edilizio si traducono nella in sanzioni penali e amministrative (per es. l’ordine di demolizione).

Il reato di abuso edilizio può estinguersi per prescrizione decorsi 4 (o 5 anni con il termine processuale interruttivo), decorrenti dalla cessazione dell’attività edilizia ̶ come ad es. con l’apposizione di sigilli ad opera dell’Autorità giudiziaria ̶ in quanto trattasi di reato permanente; l’ordine di demolizione, invece, è imprescrittibile e può persino raggiungere il successivo proprietario acquirente del bene, “incolpevole” dell’attività edilizia abusiva posta in essere dal suo dante causa (non sarà, però, responsabile penalmente, a meno che non risulti che questi abbia contribuito all’irregolarità urbanistica, ad esempio richiedendo la realizzazione del manufatto abusivo come condizione per l’acquisto.

A norma dell’art. 29, comma 1 T.U.E. (d.p.r. 380/2001) « Il titolare del permesso di costruire, il committente e il costruttore sono responsabili, ai fini e per gli effetti delle norme contenute nel presente capo, della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo. Essi sono, altresì, tenuti al pagamento delle sanzioni pecuniarie e solidalmente alle spese per l’esecuzione in danno, in caso di demolizione delle opere abusivamente realizzate, salvo che dimostrino di non essere responsabili dell’abuso ».

La posizione del direttore dei lavori usufruisce di un trattamento in parte diversificato. Infatti, il comma 2 dello stesso art. 29 T.U.E. stabilisce che « Il direttore dei lavori non è responsabile qualora abbia contestato agli altri soggetti la violazione delle prescrizioni del permesso di costruire, con esclusione delle varianti in corso d’opera, fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa. Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all’incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente. In caso contrario il dirigente segnala al consiglio dell’ordine professionale di appartenenza la violazione in cui è incorso il direttore dei lavori, che è passibile di sospensione dall’albo professionale da tre mesi a due anni ».

Come anticipato il reato di abuso edilizio prevede sia una sanzione penale che una amministrativa.

SANZIONI AMMINISTRATIVE

Il Testo Unico dell’Edilizia tipizza le fattispecie di abuso edilizio, con relative sanzioni, il cui ordine sembra seguire il criterio decrescente della gravità dell’abuso.

Art. 30 T.U.E. Lottizzazione abusiva

1. Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.

2. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.

3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.

4-bis. L’autorità competente, constatata l’inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell’articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima. La mancata o tardiva emanazione del provvedimento sanzionatorio, fatte salve le responsabilità penali, costituisce elemento di valutazione della performance individuale nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente.

4-ter. I proventi delle sanzioni di cui al comma 4-bis spettano al comune e sono destinati esclusivamente alla demolizione e rimessione in pristino delle opere abusive e all’acquisizione e attrezzatura di aree destinate a verde pubblico.

4-quater. Ferme restando le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano, le regioni a statuto ordinario possono aumentare l’importo delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis e stabilire che siano periodicamente reiterabili qualora permanga l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

5. L’opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell’abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l’esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l’opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico.

6. Per gli interventi abusivamente eseguiti su terreni sottoposti, in base a leggi statali o regionali, a vincolo di inedificabilità, l’acquisizione gratuita, nel caso di inottemperanza all’ingiunzione di demolizione, si verifica di diritto a favore delle amministrazioni cui compete la vigilanza sull’osservanza del vincolo. Tali amministrazioni provvedono alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili dell’abuso. Nella ipotesi di concorso dei vincoli, l’acquisizione si verifica a favore del patrimonio del comune.

7. Il segretario comunale redige e pubblica mensilmente, mediante affissione nell’albo comunale, i dati relativi agli immobili e alle opere realizzati abusivamente, oggetto dei rapporti degli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria e delle relative ordinanze di sospensione e trasmette i dati anzidetti all’autorità giudiziaria competente, al presidente della giunta regionale e, tramite l’ufficio territoriale del governo, al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

8. In caso d’inerzia, protrattasi per quindici giorni dalla data di constatazione della inosservanza delle disposizioni di cui al comma 1 dell’articolo 27, ovvero protrattasi oltre il termine stabilito dal comma 3 del medesimo articolo 27, il competente organo regionale, nei successivi trenta giorni, adotta i provvedimenti eventualmente necessari dandone contestuale comunicazione alla competente autorità giudiziaria ai fini dell’esercizio dell’azione penale.

9. Per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita.

9-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01.

Art. 31 T.U.E. Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire in totale difformità o con variazioni essenziali

9-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01.

Art. 33 T.U.E. Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità

1. Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, decorso il quale l’ordinanza stessa é eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell’abuso.

2. Qualora, sulla base di motivato accertamento dell’ufficio tecnico comunale, il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile, il dirigente o il responsabile dell’ufficio irroga una sanzione pecunaria pari al doppio dell’aumento di valore dell’immobile, conseguente alla realizzazione delle opere, determinato, con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392, e con riferimento all’ultimo costo di produzione determinato con decreto ministeriale, aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso, sulla base dell’indice ISTAT del costo di costruzione, con la esclusione, per i comuni non tenuti all’applicazione della legge medesima, del parametro relativo all’ubicazione e con l’equiparazione alla categoria A/l delle categorie non comprese nell’articolo 16 della medesima legge. Per gli edifici adibiti ad uso diverso da quello di abitazione la sanzione é pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, determinato a cura dell’agenzia del territorio.

3. Qualora le opere siano state eseguite su immobili vincolati ai sensi del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, l’amministrazione competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, ordina la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, indicando criteri e modalità diretti a ricostituire l’originario organismo edilizio, ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 5164 euro.

4. Qualora le opere siano state eseguite su immobili, anche se non vincolati, compresi nelle zone omogenee A, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al precedente comma. Qualora il parere non venga reso entro novanta giorni dalla richiesta il dirigente o il responsabile provvede autonomamente.

5. In caso di inerzia, si applica la disposizione di cui all’articolo 31, comma 8.

6. É comunque dovuto il contributo di costruzione di cui agli articoli 16 e 19.

6-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza di denuncia di inizio attivitào in totale difformità dalla stessa.

Art. 34 T.U.E. Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire

1. Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell’abuso entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio. Decorso tale termine sono rimossi o demoliti a cura del comune e a spese dei medesimi responsabili dell’abuso.

2. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica una sanzione pari al doppio del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell’opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale.

2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, eseguiti in parziale difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività.

2-ter. Ai fini dell’applicazione del presente articolo, non si ha parziale difformità del titolo abilitativo in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali.

Art. 35 T.U.E. Interventi abusivi realizzati su suoli di proprietà dello Stato o di enti pubblici

1. Qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo.

2. La demolizione é eseguita a cura del comune ed a spese del responsabile dell’abuso.

3. Resta fermo il potere di autotutela dello Stato e degli enti pubblici territoriali, nonché quello di altri enti pubblici, previsto dalla normativa vigente.

3-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività ovvero in totale o parziale difformità dalla stessa.

Art. 37 Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità

1. La realizzazione di interventi edilizi di cui all’articolo 22, commi 1 e 2, in assenza della o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro.

2. Quando le opere realizzate in assenza di segnalazione certificata di inizio attività consistono in interventi di restauro e di risanamento conservativo, di cui alla lettera c) dell’articolo 3, eseguiti su immobili comunque vincolati in base a leggi statali e regionali, nonché dalle altre norme urbanistiche vigenti, l’autorità competente a vigilare sull’osservanza del vincolo, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, può ordinare la restituzione in pristino a cura e spese del responsabile ed irroga una sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro.

3. Qualora gli interventi di cui al comma 2 sono eseguiti su immobili, anche non vincolati, compresi nelle zone indicate nella lettera A dell’articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede al Ministero per i beni e le attività culturali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al comma 1. Se il parere non viene reso entro sessanta giorni dalla richiesta, il dirigente o il responsabile dell’ufficio provvede autonomamente. In tali casi non trova applicazione la sanzione pecuniaria da 516 a 10329 euro di cui al comma 2.

4. Ove l’intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5164 euro e non inferiore a 516 euro, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio.

5. Fermo restando quanto previsto dall’articolo 23, comma 6, la denuncia di inizio di attività spontaneamente effettuata quando l’intervento è in corso di esecuzione, comporta il pagamento, a titolo di sanzione, della somma di 516 euro.

6. La mancata denuncia di inizio dell’attività non comporta l’applicazione delle sanzioni previste dall’articolo 44. Resta comunque salva, ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato, l’applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 31, 33, 34, 35 e 44 e dell’accertamento di conformità di cui all’articolo 36.

Art. 38 T.U.E. Interventi eseguiti in base a permesso annullato

1. In caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall’agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest’ultima e l’amministrazione comunale. La valutazione dell’agenzia é notificata all’interessato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio e diviene definitiva decorsi i termini di impugnativa.

2. L’integrale corresponsione della sanzione pecuniaria irrogata produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria di cui all’articolo 36.

2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo.

Art. 39 T.U.E. Annullamento del permesso di costruire da parte della regione

1. Entro dieci anni dalla loro adozione le deliberazioni ed i provvedimenti comunali che autorizzano interventi non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della loro adozione, possono essere annullati dalla regione.

2. Il provvedimento di annullamento é emesso entro diciotto mesi dall’accertamento delle violazioni di cui al comma 1, ed é preceduto dalla contestazione delle violazioni stesse al titolare del permesso, al proprietario della costruzione, al progettista, e al comune, con l’invito a presentare controdeduzioni entro un termine all’uopo prefissato.

3. In pendenza delle procedure di annullamento la regione può ordinare la sospensione dei lavori, con provvedimento da notificare a mezzo di ufficiale giudiziario, nelle forme e con le modalità previste dal codice di procedura civile, ai soggetti di cui al comma 2 e da comunicare al comune. L’ordine di sospensione cessa di avere efficacia se, entro sei mesi dalla sua notificazione, non sia stato emesso il decreto di annullamento di cui al comma 1.

4. Entro sei mesi dalla data di adozione del provvedimento di annullamento, deve essere ordinata la demolizione delle opere eseguite in base al titolo annullato.

5. I provvedimenti di sospensione dei lavori e di annullamento vengono resi noti al pubblico mediante l’affissione nell’albo pretorio del comune dei dati relativi agli immobili e alle opere realizzate.

5-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, non conformi a prescrizioni degli strumenti urbanistici o dei regolamenti edilizi o comunque in contrasto con la normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività.

Art. 40 Sospensione o demolizione di interventi abusivi da parte della regione

1. In caso di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in contrasto con questo o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia, qualora il comune non abbia provveduto entro i termini stabiliti, la regione può disporre la sospensione o la demolizione delle opere eseguite. Il provvedimento di demolizione é adottato entro cinque anni dalla dichiarazione di agibilità dell’intervento.

2. Il provvedimento di sospensione o di demolizione é notificato al titolare del permesso o, in mancanza di questo, al committente, al costruttore e al direttore dei lavori. Lo stesso provvedimento é comunicato inoltre al comune.

3. La sospensione non può avere una durata superiore a tre mesi dalla data della notifica entro i quali sono adottate le misure necessarie per eliminare le ragioni della difformità, ovvero, ove non sia possibile, per la rimessa in pristino.

4. Con il provvedimento che dispone la modifica dell’intervento, la rimessa in pristino o la demolizione delle opere é assegnato un termine entro il quale il responsabile dell’abuso é tenuto a procedere, a proprie spese e senza pregiudizio delle sanzioni penali, alla esecuzione del provvedimento stesso. Scaduto inutilmente tale termine, la regione dispone l’esecuzione in danno dei lavori.

4-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi di cui all’articolo 23, comma 01, realizzati in assenza di segnalazione certificata di inizio attività (²) o in contrasto con questa o con le prescrizioni degli strumenti urbanistici o della normativa urbanistico-edilizia vigente al momento della scadenza del termine di 30 giorni dalla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività.

Art. 41 T.U.E. Demolizione di opere abusive

1. Entro il mese di dicembre di ogni anno il dirigente o il responsabile del servizio trasmette al prefetto l’elenco delle opere non sanabili per le quali il responsabile dell’abuso non ha provveduto nel termine previsto alla demolizione e al ripristino dei luoghi e indica lo stato dei procedimenti relativi alla tutela del vincolo di cui al comma 6 dell’articolo 31. Nel medesimo termine le amministrazioni statali e regionali preposte alla tutela trasmettono al prefetto l’elenco delle demolizioni da eseguire. Gli elenchi contengono, tra l’altro, il nominativo dei proprietari e dell’eventuale occupante abusivo, gli estremi di identificazione catastale, il verbale di consistenza delle opere abusive e l’eventuale titolo di occupazione dell’immobile.

2. Il prefetto, entro trenta giorni dalla ricezione degli elenchi di cui al comma 1, provvede agli adempimenti conseguenti all’intervenuto trasferimento della titolarità dei beni e delle aree interessate, notificando l’avvenuta acquisizione al proprietario e al responsabile dell’abuso.

3. L’esecuzione della demolizione delle opere abusive, compresa la rimozione delle macerie e gli interventi a tutela della pubblica incolumità, è disposta dal prefetto. I relativi lavori sono affidati, anche a trattativa privata ove ne sussistano i presupposti, ad imprese tecnicamente e finanziariamente idonee. Il prefetto può anche avvalersi, per il tramite dei provveditorati alle opere pubbliche, delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa, sulla base di apposita convenzione stipulata d’intesa tra il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ed il Ministro della difesa.

SANZIONI PENALI

Art. 44 T.U.E. Sanzioni penali

1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:
a) l’ammenda fino a 10329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
b) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5164 euro a 51645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione;
c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15493 euro a 51645 euro i nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

2. La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi é stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio é avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva é titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.

2-bis. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche agli interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’articolo 23, comma 01, eseguiti in assenza o in totale difformità dalla stessa.

PROSPETTIVA RIMEDIALE

Ponendosi in un’ottica rimediale, innanzitutto quando ci si chiede “come sanare un abuso edilizio”, è opportuno muovere da una differenza. Occorre distinguere, infatti, il condono edilizio dalla sanatoria edilizia (accertamento di conformità). Mentre il primo è finalizzato ad ottenere la sanatoria di immobili edificati in violazione della disciplina urbanistica ed edilizia, il secondo si riferisce ad intervento non autorizzato ma di cui si assume la conformità con la normativa urbanistica ed edilizia tanto all’epoca della violazione, quanto al momento della presentazione dell’istanza.

Il condono edilizio è contenuto leggi speciali (L. 47/1985, L. 724/1994, L. 326/2003), aventi un regime di applicazione temporale ben definito, con la conseguenza che gli immobili non condonati saranno soggetti alla disciplina prevista dal menzionato Testo Unico Edilizia, il quale prevede la sola possibilità di sanare l’abuso edilizio mediante il ricorso alla procedura denominata « accertamento in conformità », ovvero, al alla c.d. “fiscalizzazione dell’abuso”, se ne ricorrono i presupposti.

Per quanto concerne la sanatoria edilizia o accertamento di conformità, che riguarda i soli abusi formali, è richiesto il carattere della “doppia conformità”, requisito che non può essere violato né in sede amministrativa, né in sede giurisdizionale.

L’art. 36 T.U.E. (Accertamento di conformità) stabilisce, infatti, che « In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso, ovvero in assenza di segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 23, comma 01, o in difformità da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell’abuso, o l’attuale proprietario dell’immobile, possono ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda.

2. Il rilascio del permesso in sanatoria é subordinato al pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in misura doppia, ovvero, in caso di gratuità a norma di legge, in misura pari a quella prevista dall’articolo 16. Nell’ipotesi di intervento realizzato in parziale difformità, l’oblazione é calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso.

3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata ».

Dunque, in altri termini, la richiesta di sanatoria può essere presentata: 1) prima che scadano i 90 giorni ingiunti con l’ordinanza di demolizione o al ripristino dello stato dei luoghi, per la demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire; 2) entro il congruo termine stabilito nell’ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale, per interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso, ovvero della segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire; 3) entro il congruo termine stabilito nell’ordinanza del dirigente o del responsabile dell’ufficio, per la rimozione o demolizione degli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o in totale difformità da esso, ovvero della segnalazione certificata di inizio attività alternativa al permesso di costruire; 4) e comunque fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative.

È necessaria, in ogni caso, la doppia conformità sia al momento del compimento dell’abuso edilizio, sia al tempo della richiesta della sanatoria.

L’istanza di sanatoria è subordinata ala pagamento di una sanzione amministrativa a titolo di oblazione e si intende rifiutata in caso di silenzio (silenzio rigetto).

Invece, per gli interventi subordinato al regime giuridico e amministrativo della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), è possibile richiedere la sanatoria dell’intervento abusivo tramite procedura di accertamento di conformità ai sensi del richiamato art. 37 T.U.E.

La richiesta di sanatoria consente di evitare sia il perfezionamento del reato di abuso edilizio ex art. 44 T.U.E., sia la sanzione amministrativa repressiva dell’ordinanza di demolizione. Quest’ultima sanzione, invero, può essere evitata anche quando si tratta di piccolo abuso edilizio che non ha notevole impatto sull’ambiente. In tal caso il proprietario sarà tenuto a corrispondere la sola sanzione pecuniaria. È utile ricordare che la giurisprudenza accorda al giudice il potere di riconoscere che, per gli abusi di modesta entità, la demolizione è una sanzione sproporzionata che finisce per ledere il diritto costituzionale all’abitazione.

La demolizione può, altresì, essere evitata ottenendo una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera ed, infine, quando è stata presentata domanda di sanatoria e questa non è stata ancora approvata ma vi sono valide ragioni per ritenere che lo sarà.

A prescindere dalle dimensioni e dalla volumetria, in linea di massima, tutte le costruzioni abusive devono essere demolite.

La demolizione, come detto, è la conseguenza necessaria quando il titolare dell’opera non ha richiesto il permesso di costruire prima di avviare i lavori o li ha realizzati in difformità dal permesso stesso. In tali ipotesi, il giudice o il Comune possono ordinare la demolizione dell’abuso edilizio anche dopo numerosi anni.

A riguardo, il Consiglio di Stato ha chiarito che, al contrario del reato di abuso edilizio, l’ordine di demolizione è imprescrittibile e può essere intimato anche contro i successivi proprietari dell’immobile, ancorchè acquirenti in buona fede. I giudici amministrativi hanno, infatti, precisato che « non può ammettersi l’esistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può in alcun modo legittimare » e che l’ordine di demolizione prescinde dalla responsabilità dell’attuale proprietario dell’immobile, potendosi applicare «anche a carico di chi non abbia commesso la violazione»; il riferimento è chiaramente rivolto ai successivi titolari dell’immobile che, anche inconsapevolmente, hanno acquistato il bene nonostante l’abuso edilizio.

Esistono però dei modi di regolarizzare un abuso edilizio e uno di questi è la cosiddetta fiscalizzazione. A chiarire come funziona questa procedura è lo stesso Consiglio di Stato.

Per gli abusi edilizi minori, ossia di impatto più modesto, esiste, come accennato, oltre alla richiesta di sanatoria, un’altra possibilità per evitare l’abbattimento: la cd.“fiscalizzazione”, che consiste nel convertire la sanzione della demolizione in una sanzione pecuniaria.

Innanzitutto la fiscalizzazione dell’abuso edilizio può essere richiesta solo quando la costruzione viene realizzata in difformità rispetto al permesso di costruire e non anche quando il permesso non è mai stato richiesto (in tale ipotesi l’unica soluzione potrebbe essere la richiesta di sanatoria).

In secondo luogo, la fiscalizzazione dell’abuso edilizio scatta solo in presenza di piccoli abusi: in altri termini, la parte dell’opera realizzata in spregio della licenza concessa dal Comune deve essere minima rispetto all’opera nel suo complesso.

Solo in presenza di tali condizioni si può evitare l’abbattimento della costruzione abusiva.

Se, in generale, anche per gli abusi edilizi minori, quali gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, la legge prevede la demolizione, quest’ultima può essere evitata se determina un pregiudizio per la parte della costruzione eseguita invece in conformità della licenza. In tale ipotesi, al posto dell’abbattimento, si può applicare una sanzione pecuniaria.

Il problema sorge nel momento in cui bisogna definire il « piccolo abuso edilizio », ossia il concetto di « parziale difformità ».

La legge stabilisce due diverse soglie: nella prima rientrano tutte le difformità che, in quanto minime, non creano abuso edilizio; nella seconda, invece, vi sono quelle che, pur essendo considerati abusi, rientrano in quelli “piccoli” e, quindi, sono passibili di essere fiscalizzati. In particolare, tali soglie sono: a) non costituiscono illecito edilizio le « violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali »; b) se si supera questa soglia, invece, si configura un abuso edilizio; affinchè, però, si rientri nel concetto di « parziale difformità » è necessario che « le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera ».

Nel concetto di difformità parziale sono stati fatti rientrare « gli aumenti di cubatura o di superficie di scarsa consistenza, nonché le variazioni relative a parti accessorie che non abbiano specifica rilevanza », nonché i modesti aumenti di altezza di piano rispetto alla consistenza dell’edificio originariamente progettato e la diversa conformazione delle tramezzature interne.

Per ottenere la fiscalizzazione di un piccolo abuso edilizio e, quindi, convertire la sanzione dell’abbattimento con la sanzione pecuniaria è necessaria una istanza da parte del titolare dell’opera: infatti, le autorità ingiungono la demolizione come conseguenza primaria e obbligata per l’abuso; è onere, dunque, dell’interessato presentare richiesta di fiscalizzazione. L’istanza è oggetto di discrezionalità dalla Pubblica amministrazione (per cui il diniego deve essere motivato). La fiscalizzazione, secondo la giurisprudenza amministrativa, può essere accordata solo se l’interessato abbia fornito una « seria ed idonea dimostrazione del pregiudizio sulla struttura e sull’utilizzazione del bene residuo ».

Infine, bisogna ricordare che per gli immobili di interesse culturale, la fiscalizzazione dei piccoli abusi edilizi non trova agevole attuazione. Essa, infatti, non si applica a interventi relativi ad aree o immobili assoggettati a vincolo paesaggistico e realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione prevista dalla legge. Quest’autorizzazione, infatti, « costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio ». Pertanto « il trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese », in assenza di autorizzazione. Autorizzazione che può essere rilasciata solo nei seguenti casi: a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati; b) per l’impiego di materiali in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell’articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

by Avv. Michele Sirica
il Ottobre 17, 2020

L’ABUSO EDILIZIO: SANZIONI E PROSPETTIVA RIMEDIALE

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